Innspill til evaluering av pensjonsreformen

Felles innspill fra Forsvarets seniorforbund og Senior Norge

Vårt utgangspunkt er Pensjonskommisjonen (NOU 2004:1).

Hovedmålet med pensjonsreformen var å sikre pensjonssystemets økonomiske og sosiale bærekraft på lang sikt. Med det mentes først og fremst å sikre bedre fordeling av ytelser og byrder mellom generasjoner. En ville forhindre at «barnebarna må betale mer for mindre». Dvs. at pensjonskostnadene ville stige dramatisk over tid, slik at en senere må foreta både store skatteøkninger og store kutt i pensjonene. En ville kombinere gode egenskaper og fjerne mindre gode egenskaper ved hhv et «definert-ytelse-system» (pay-as-you-go) og et «definert-innskudd-system» (fondsbasert). Inspirasjonen kom i stor grad fra den svenske pensjonsreformen.

Hovedinnholdet i Pensjonskommisjonens forslag til ny alderspensjon i folketrygden og supplerende pensjoner var:

  • Opptjening av pensjon som proporsjonalt med årlig arbeidsinntekt (18%) over hele livsløpet (17-75 år) gir en viss standardtrygghet i forhold til tilvant inntektsstandard
  • Garantipensjon som gir grunntrygghet ved lav arbeidsinntekt og lav pensjonsopptjening
  • Levealdersindeksering av opptjent pensjon. Delingstall for forventet gjenstående levealder for hvert alderskull.
  • Fleksibel pensjonering fra 62 år. Kostnadsnøytralt, slik at tidlig uttak gir lavere årlig pensjon og omvendt. Opptjent pensjon fordeles over forventet antall år som pensjonist.
  • Fri adgang til å kombinere pensjon og arbeidsinntekt, uten avkortning av pensjonen
  • Pensjonsopptjeningen indekseres med lønn og utbetalt pensjon indekseres med gjennomsnittet av lønns- og prisutviklingen.
  • Petroleumsfondet gjøres om til Pensjonsfond som knyttes opp mot alderspensjons-forpliktelsene i folketrygden.
  • Tilpasning av privat og offentlig tjenestepensjon og avtalefestet pensjon (AFP) til ny folketrygdpensjon.

Disse forslagene har vist seg å stå seg godt, og det er i hovedsak slik pensjonsreformen fra 2011 og senere etter hvert har blitt. Reformen ser foreløpig etter 10 år ut til å virke bra og etter hensikten. Den virkelige testen står imidlertid 20-30 år og lengre fram i tid, etter hvert som generasjonsbalansen i systemet vil vise seg.

Selv om vi i hovedsak og i all vesentlighet synes pensjonsreformen ser ut til å fungere bra så langt, så vil vi her trekke fram særlig to forhold som det hele tiden har vært grunn for å være bekymret for og skeptisk til. Det dreier seg om den sosiale profilen og uføretrygden.

Den sosiale profilen

Den sosiale profilen i det moderniserte pensjonssystemet skal ivaretas ved garantipensjonen og ved inntektstak for pensjonsopptjeningen, uten tilsvarende tak for innbetalingen. Samt ved videreføring av pensjonsopptjening for perioder med ulønnet omsorg av egne barn.

Det var imidlertid klart allerede i Pensjonskommisjonens rapport at det var nødvendig med lange og uavbrutte heltids yrkeskarrierer for å kunne tjene opp en noenlunde akseptabel alderspensjon i den nye folketrygden. Den vil stort sett gi en kompensasjonsgrad på rundt halvparten av arbeidsinntekten ved vanlige lønnsinntekter og yrkeskarrierer. På lave inntektsnivåer blir dette lite, og mange får da garantipensjon. En høyere kompensasjonsgrad – f-eks på rundt 2/3 av arbeidsinntekten – forutsetter at en har en god tjenestepensjon i tillegg til folketrygdens alderspensjon. Kvinner kommer generelt dårligere ut enn menn i det nye pensjonssystemet.

Adgangen til fleksibelt uttak av pensjon før fylte 67 år forutsetter at en har tjent opp en pensjon som overstiger minstenivået for garantipensjonen. Mange med lave inntekter, deltidsjobber eller avbrudte yrkeskarrierer vil falle under dette nivået. De vil dermed heller ikke kunne dra nytte av fleksibiliteten i systemet. Dette gjelder særlig blant kvinner. Det kan dessuten gi press mot uføretrygd isteden.

Faste ansettelser er hovedregelen i norsk arbeidsliv, men en del har også mer atypiske arbeidsforhold. Det er foreløpig ikke tegn til at alternative tilknytningsformer benyttes mer enn før (Strøm og Simson 2020), men dette kan endre seg i framtiden. Flere kan kanskje oppleve midlertidige jobber, korttids- og deltidskontrakter, sosial dumping o.l. i framtiden. Koronapandemien har f.eks. illustrert dette på en dramatisk måte for mange.

Det er også systematiske sosiale ulikheter i levealder, arbeidsforhold, inntekter og levekår. For eksempel så kan 50-årige menn i akademiske yrker forventes å ha 4-5 år flere gjenstående leveår enn prosess- og maskinoperatører, transportarbeidere og ufaglærte (hhv ca. 34 og ca. 29 år) (Kilde: Borgan og Texmon, SSB 2015). Det er oftest folk med lav inntekt, svak helse, avbrutte og oppstykkete yrkeskarrierer som også lever kortest. De får lite glede av opptjeningsprinsippet og fleksibiliteten i systemet. Det er stor forskjell på om en fortsetter flere år i arbeid fordi en ønsker det eller fordi en må det. Om en jobber «av lyst eller nød», for å si det sånn. Blant de sistnevnte vil det ofte være slik at de har kortere levetid og færre år som pensjonist enn mer velstående personer med lange, trygge og gode yrkesliv og bra lønn. Pensjonssystemet favoriserer «A4-livene», men dette er det altså ikke på langt nær alle som har eller som kan vente seg i framtida.

OECD er generelt positive til slike pensjonsreformer som vi har innført i Norge, men de har samtidig gitt et varsko mot at de aktuelle pensjonsreformene kan virker for hardhendt mot personer og grupper av seniorer som sliter på arbeidsmarkedet, som har dårlig helse, kortere levealder, slitsomme og risikable jobber og lange og tunge yrkesliv. Slik som påpekt over. Pensjonsreformene må ta hensyn til slike sosio-økonomiske variasjoner og ulikheter, mener OECD (OECD 2020).

OECD nevner bl.a. Portugal som eksempel på et land som har tatt slike hensyn. Levealdersindekseringen av opptjent pensjon er av den grunn avdempet noe i Portugal, og eldre arbeidstakere som har begynt tidlig i et langvarig arbeidsliv, kan gå av tidlig uten at pensjonen reduseres. Nederland har også innført liknende tilpasninger og lempinger. I våre nordiske naboland Danmark, Finland og Sverige har man nylig innført eller vedtatt å innføre særskilte «sliterpensjoner eller -tillegg» for eldre med lange og slitsomme yrkesliv.   

Slike spørsmål bør nok vurderes nærmere i Norge også. Det er flere måter en kan ivareta slike hensyn på, og vi skal ikke gå nærmere inn på det her. Et eksempel kan være noe høyere pensjonsopptjening (enn 18%) for lave inntekter i folketrygden. Eventuelt kombinert med noe lavere opptjening for høyere inntekter. Dette vil bedre den sosiale profilen i folketrygden. Et annet eksempel er opptjening av obligatorisk inntektspensjon fra første krone.

Omfanget av uføretrygd

Omfanget av uføretrygding er svært høyt i Norge, og av de aller høyeste blant alle OECD-land. Ved utgangen av desember 2020 var det i alt ca. 360.000 uføretrygdete i Norge, og det utgjorde 10,5 % av befolkningen mellom 18-67 år. Uføretrygden utgjør hovedveien tidlig ut av arbeidslivet for mange i løpet av 50- og 60-års alderen, og da gjerne med en lang kanossagang forut via sykepenger og arbeidsavklaringspenger.  Ca.225.000 personer mellom 50-67 år var uføretrygdete i Norge ved utgangen av desember 2020. Det utgjør hhv 14 % av alle personer mellom 50-54 år, 19 % mellom 55-59 år, 26 % mellom 60-64 år og 31 % mellom 65-67 år. Det betyr at 3 av 10 nye alderspensjonister kommer fra uføretrygd. I tillegg mottar 4 % av befolkningen mellom 50-59 år arbeidsavklaringspenger, og antallet øker mest i denne aldersgruppen. Antall uføretrygdete over 60 år har imidlertid gått litt ned i de senere årene. Kvinner er i stort flertall blant de eldre uføretrygdete (Nav statistikk 2020).

Pensjonskommisjonen var generelt lite opptatt av uføretrygden og uføretrygdingen, og de hadde vel strengt tatt heller ikke mandat til det. De pekte på at f.eks. levealdersindeksering av uføretrygden måtte være uaktuelt, da uføre ikke kan tilpasse seg ved flere år i arbeid.     En ny uføretrygd er kommet på plass som tar hensyn til dette, og som ellers er frikoblet fra systemet for alderspensjonen i folketrygden. Det har imidlertid vært lite offentlig oppmerksomhet om årsaker og drivkrefter bak den omfattende uføretrygdingen i Norge, enn si om politikk og strategier for å gjøre noe med dette. Fra forskingen er det imidlertid godt dokumentert at mye kan spores tilbake til omfattende omstillinger, nedleggelser og nedbemanninger i arbeidslivet. (Halvorsen 2019)

I Norge anser vi oss for å være ganske gode på omstillinger i nærings- og arbeidslivet, men er vi egentlig det? Mobiliteten på arbeidsmarkedet er relativt lav, og spesielt få eldre skifter jobb. Vi er ikke gode til å forbygge og begrense de sosiale kostnadene ved omstillinger og nedbemanninger i form av omfattende uføretrygding og annen (for) tidlig avgang fra arbeidslivet. Andre land har innført strategier og tiltak med sikte på nettopp dette, og med til dels gode resultater. I Sverige har man f.eks. lenge hatt tradisjon og suksess med å håndtere omstillinger og nedbemanninger proaktivt og profesjonelt, slik at de aller fleste berørte kommer over i ny jobb eller utdanning. I noen grad også i Danmark og i Finland. (OECD 2018. Halvorsen 2019).

Hvis uføretrygd får en utstrakt bruk ved omstillinger vil denne trygdeordningen få dårlig ry til skade for de som trenger ordningen på grunn av sykdom eller skade.

Pensjonsevalueringsutvalget eller Sysselsettingsutvalget eller (helst) begge bør vurdere hva man kan gjører bedre for å dokumentere årsakene til den omfattende førtidspensjoneringen via arbeidsavklaringspenger og uføretrygd i Norge, ikke minst som følge av store omstillinger i arbeidslivet. Samt hva man kan gjøre bedre for å forebygge og begrense dette på gode måter for den enkelte og for samfunnet. Sysselsettingsutvalgets sluttrapport (NOU 2021:2) inneholder mye om syketrygd og uføretrygd, men lite om slike utstøtingsmekanismer fra arbeidslivet som omtales ovenfor. Pensjonsevalueringsutvalget bør se nærmere på det.

Regulering av pensjonene

Et tilbakekommende tema fra pensjonistorganisasjonenes side har vært underreguleringen av pensjonene med en fast prosentsats. Selv om pensjonistene tjente noe på den valgte metoden de første par tre årene har det vist seg at Pensjonskommisjonens modell med regulering av gjennomsnittet av lønns- og prisutviklingen ville gitt et mer humant resultat for pensjonistenes vedkommende. Fremfor alt ville man ikke ha tapt kjøpekraft flere år på rad. Vi er fremdeles av den oppfatning at pensjonene bør reguleres likt med lønnsutviklingen, men inntil det skjer er vi tilfreds med at Regjeringen og Stortinget har innført det reguleringsregimet som Pensjonskommisjonen foreslo. Vi vil strekt advare mot å gå tilbake til en fast sats for underregulering.

Harmonisering av ulike regelverk

Myndighetenes mål har hele tiden vært at man skal stå i arbeid så lenge som mulig, og at det skal lønne seg å arbeide. Pensjonsreformen legger opp til at det er mulig å tjene opp pensjon til fylte 75 år. Samtidig er det fastsatt lavere aldersgrenser både i arbeidsmiljøloven og for statlig virksomhet. Det er altså begrenset hvor lenge man kan fortsette å tjene opp pensjon, både på grunn av de generelle aldersgrensene og de mange særaldersgrensene. Vårt syn er at de generelle aldergrensene bør avvikles og at særaldersgrensene må gjennomgås kritisk. De aldersgrenser som ikke har en klart saklig begrunnelse bør avvikles.

Ordningen med begrensning av sykepenger for de som fortsetter i arbeidslivet etter 67 år må oppheves. Det er ikke logisk at man skal ha en aldersgrense på 70 eller 72 år samtidig som sykepengeuttaket for arbeidstakere mellom 67 og 70 år blir sterkt begrenset og opphører helt fra 70 år. Tilsvarende gjelder arbeidsavklaringspenger. Hvis man ønsker at flest mulig skal stå lenge i arbeid, må slik negative ordninger avvikles. Disse ordningene signaliserer at myndighetene i selve verke ikke er så veldig opptatt av at folk fortsetter i arbeidslivet.

Vi anbefaler at utvalget går igjennom også disse forholdene og kommer med hensiktsmessige tiltak for å få et harmonisert regelverk.

 

Referanser

Borgan, J-K og Texmon, I (2015): Levealder og uttak av tidligpensjon i ulike yrker.                                 SSB Rapport 2015/39

Halvorsen, Bjørn (2019): Hva kan vi lære av våre naboland? Om å forebygge og begrense frafall fra arbeidslivet som følge av omstillinger og nedbemanninger. SSP-Notat nr 2 – 2019. S

NAV Statistikk: Utviklingen i uføretrygd per 31.12 2020, og Utviklingen i  mottakere av arbeidsavklaringspenger og personer med nedsatt arbeidsevne per 31.12 2020.

NOU 2004:1 Modernisert folketrygd. Bærekraftig pensjon for framtida.

OECD (2019): Working better with Age. Ageing and Employment Policies

OECD (2018) Employment Outlook 2018

Strøm, Marte og Simson, Kristine von (2020): Atypisk arbeid i Norge 1995-2018. Omfang, arbeidstakervelferd og overgangsrater