Seniorene jobber lenger

OECD-rapporten WORKING BETTER WITH AGE (2019)

Bjørn Einar Halvorsen

 

Sysselsettingen blant seniorer mellom 55-70 år har økt markert i løpet av de siste ti årene, etter nedgang i flere tiår i de aller fleste OECD-land. Sysselsettingen er relativt høy i de nordiske landene, om enn ikke så spesielt høy eller så veldig sterk vekst i Norge. OECD mener at det er fortsatt rom for og behov for å øke sysselsettingen blant seniorer ytterligere framover, og trekker opp tre hovedstrategier og en rekke konkrete tilrådinger for å oppnå dette. Flere av tilrådingene er aktuelle for Norge også, og vi kan med fordel la oss inspirere av eksempler på gode initiativer og løsninger i en del andre land

Innledning

Dette er foreløpig siste rapport i OECD-serien «Ageing and Employment Policies», publisert i august 2019. Serien er resultat av en større satsing på dette temaet over mange år, og med mange rapporter og aktiviteter. Blant annet en serie landrapporter og landnotater, bla. Om Norge (OECD 2013). Serien tar utgangspunkt i den demografiske aldringen i befolkningene og avtakende sysselsetting blant eldre siden 1970-tallet, og hvordan dette kan møtes med politikk for lengre og bedre arbeidsliv for flere seniorer.

Rapporten «Working Better with Age» oppsummerer og analyserer status og utvikling for denne politikken i OECD-landene per 2018/2019, og den trekker opp generelle tilrådinger for politikken videre framover. Tilrådingene er bygd opp om tre hovedstrategier som ble vedtatt av OECD`s ministerråd høsten 2015:

  • Styrke insentivene for lengre yrkeskarrierer og flere år i arbeid som eldre
  • Simulere arbeidsgivere til å beholde og ansette eldre arbeidstakere
  • Gjøre arbeidskraften mer «ansettbar» gjennom hele yrkeslivet

OECD konkluderer med at mye har skjedd og skjer på det første området, fortrinnsvis ved pensjonsreformer, men at mye gjenstår på de to andre områdene. Gjennomgangen i dette notatet er konsentrert om disse tre hovedstrategiene.

Disse hovedstrategiene er aktuelle og relevante også for Norge, og gjennomgangen i dette notatet ser dette til en viss grad med «norske øyne». Er det gode eksempler fra Norge og Norden? Er det gode eksempler fra andre land som vi kan la oss inspirere av i Norge? Er det konklusjoner og tilrådinger som kan ha særlig aktualitet og relevans for Norge?

Stigende seniorsysselsetting, men betydelige forskjeller mellom land

Sysselsettingen blant seniorer mellom 55-70 år har steget betydelig i løpet av de siste ca. 10 årene i de aller fleste OECD-landene. Sysselsettingen er relativt høy i de nordiske landene, med Island og Sverige på topp. Sysselsettingen i disse aldersgruppene er også forholdsvis høy i Norge, men kommer et stykke lenger ned på listen – rundt 8-9. plass blant (36) OECD-land, sammen med Danmark. Sysselsettingsøkingen blant eldre har heller ikke vært så sterk i Norge i de siste 10 årene, spesielt ikke i aldersgruppen 55-64 år.

En viktig del av den relativt høye, samlede seniorsysselsettingen i de nordiske landene, er at det er relativt liten forskjell («gender gap») mellom kvinners og menns sysselsetting.  Rapporten slår også fast at land som generelt fører en aktiv og inkluderende arbeidsmarkedspolitikk, også er de landene som har høyest sysselsetting blant de eldre, og trekker også her fram de nordiske.

På tross av stigende levealder og stigende sysselsetting blant eldre er likevel den gjennomsnittlige, effektive pensjoneringsalderen lavere i dag enn for 30 år siden, iflg. OECD-rapporten.  Det er fortsatt mange som forlater arbeidslivet før de har fylt 65 år, også i de nordiske landene. Det er derfor fortsatt potensiale og behov for forbedringer.

Styrke insentivene for lengre yrkeskarrierer og flere år i arbeid som eldre

OECD tilrår:

  • Sørge for at alderspensjonssystemet stimulerer til og belønner flere år i arbeid i tråd med økende levealder, samtidig som det gir adekvate og bærekraftige pensjoner.
  • Stimulere til lengre og bedre yrkeskarrierer gjennom mer fleksible og gradvise overganger mellom og i kombinasjon av arbeid, pensjon omsorg.
  • Begrense bruken av offentlige førtidspensjonsordninger som oppmuntrer eldre arbeidstakere til å gå ut av arbeidslivet selv om de kan ha helse og arbeidsevne til å fortsette i arbeid.
  • Fraråde og begrense obligatorisk pensjonering og avgang fra arbeidslivet, i samråd og samarbeid mellom myndigheter og arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner.
  • Sikre adgang til velferdsytelser uavhengig av alder, slik som arbeidsløshetsstønad og sykestønad, og se til at slike stønader faktisk brukes etter sitt formål og ikke som snarveier til tidlig avgang fra arbeidslivet for seniorer som fortsatt kan og vil arbeide.

OECD framholder at alderspensjonsreformer med gode insentiver til å fortsette flere år i arbeid og med fleksibilitet i overgang mellom og kombinasjon av arbeid og pensjon har vært det viktigste satsingsområdet, i tillegg til å begrense førtidspensjoner som bidrar til å sende folk tidlig ut av arbeidslivet. Men det er fortsatt potensiale for forbedringer i følge OECD. Øvre aldergrenser for stillingsvern, syketrygd og arbeidsløshetstrygd og andre trygder bør også revurderes, i samråd og samarbeid mellom myndigheter, arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner. OECD påpeker at en del trygdeordninger i realiteten fungerer som «snarveier» til for tidlig avgang fra arbeidslivet for mange seniorer. Den norske uføretrygden er et eksempel på dette. (Halvorsen 2019)

OECD-rapporten gir samtidig et varsko mot pensjonsreformer som virker for hardhendt mot personer og grupper av seniorer som sliter på arbeidsmarkedet, på grunn av dårlig helse, kortere levealder, slitsomme og risikable jobber og lange og tunge yrkesliv. Pensjonsreformene må ta hensyn til slike sosio-økonomiske variasjoner og ulikheter, mener OECD. De trekker fram Portugal som eksempel på et land som har tatt slike hensyn. Levealdersindekseringen av opptjente pensjonsrettigheter er ikke fullt ut kostnadsnøytral, og eldre arbeidstakere som har begynt tidlig i et langvarig arbeidsliv, kan gå av tidligere uten at pensjonen reduseres. Nederland har også innført liknende tilpasninger og lempinger. Regjeringen (Pedersen) i Danmark har sommeren 2020 lagt fram et forslag om en «sliterpensjon» som gir personer med lange yrkeskarrierer (fra 17 år) adgang til å gå av med pensjon inntil tre år før folkepensjonsalderen (64) fra hhv. fylte 61, 62 og 63 år, dersom en har stått i arbeid i hhv. 44, 43 og 42 år. (Kilde: regeringen.dk august 2020)

Stimulere arbeidsgivere til å beholde og ansette eldre arbeidstakere

OECD tilrår:

  • Adressere aldersdiskriminering i rekruttering, karriere og oppsigelse, ved hjelp av lovgivning og adekvat påvirkning
  • Tilstrebe balanse mellom kostnader og produktivitet blant eldre arbeidstakere, og fjerne særskilte former for jobb-beskyttelse og arbeidsledighetsstønad for eldre arbeidstakere
  • Inspirere partene i arbeidslivet til å revurdere eventuell praksis i lønnsfastsettelsen som tar mer hensyn til alder og ansiennitet framfor kompetanse, arbeidsinnsats og resultater
  • Oppmuntre til god praksis blant arbeidsgivere til å fremme aldersmangfold i arbeidsstokken

Arbeidsgivere har en nøkkelrolle når det gjelder å fremme lengre og bedre arbeidsliv og bedre jobbmuligheter for eldre, mener OECD. Mange arbeidsgivere kan imidlertid være tilbakeholdne, skeptiske eller negative til å beholde eller ansette eldre arbeidstakere. Grunnen kan være oppfatninger om gap mellom eldre arbeidstakeres kostnader og produktivitet blant arbeidsgivere og ledere. Det kan bygge på fordommer eller erfaringer.  De kan også ha aldersstereotype oppfatninger om manglende fleksibilitet og tilpasningsdyktighet blant eldre arbeidstakere. Politikken i flere OECD-land har tatt tak i dette på i hovedsak tre måter: Tiltak mot aldersdiskriminering, tiltak for å stimulere til å beholde og ansette eldre arbeidstakere, samt tiltak for å fremme god personalledelse med vekt på aldersmangfold i virksomheten og kompetanse og arbeidsevne blant de eldre.

OECD bygger altså her mye på oppfatninger om et reelt eller innbilt gap mellom eldre arbeidstakeres produktivitet og kostnader i virksomheten. Omfattende forsking har vist at dette fortrinnsvis dreier seg om oppfatninger og holdninger blant arbeidsgivere og ledere, mens det har vært svært vanskelig å finne noe reell dokumentasjon om et slikt gap mellom eldre arbeidstakeres reelle produktivitet og kostnader (Halvorsen og Hauge 2019). Dette kan tyde på at god, kunnskapsbasert informasjon og holdningsskapende arbeid fortsatt er viktig. Like viktig er det å arbeide for relevant kompetanseutvikling gjennom hele arbeidslivet, og for god ledelse, aldersspredning og generasjonssamarbeid i virksomhetene.

Arbeidsgivere og ledere er mer positive til å beholde eldre arbeidstakere enn til å ansette dem. Det framgår av OECD`s rapport, og det er godt dokumentert i Norge, blant annet gjennom de årlige Seniorpolitisk Barometer. OECD-rapporten viser at Norge skårer nest høyest blant OECD-landene når det gjelder eldre arbeidstakeres ansettelsesvarighet (retention rate), mens vi skårer nest lavest når det gjelder ny-ansettelse (hiring rate) av seniorer. Dette har nok både sine gode sider og sine mindre gode sider. Det er bra at vi har et arbeidsliv der eldre blir lenge i virksomheten og jobben sin, men det er ikke så bra at så få eldre blir ansatt i en ny jobb. Dette kan være til hinder for hensiktsmessig mobilitet i arbeidslivet blant eldre arbeidstakere. Det kan være at vi er for dårlige til å håndtere eldre arbeidstakere i virksomheter under omstilling og nedbemanning. Det er således godt dokumentert at mye av den omfattende uføretrygdingen av eldre arbeidstakere i Norge har sammenheng med slike omstillinger og nedbemanninger (Halvorsen 2019).

Eksempler på god gode politiske initiativer og tiltak som nevnes i OECD-rapporten:

Finland: Jobb- og livssyklus modell. Arbeidslivets parter i Finland har gått sammen om å utvikle og promotere en livssyklus-plan for alle aldersgrupper for å fremme gode og lange yrkeskarrierer. Planen består av sju nøkkelområder i en virksomhetsbasert aldersplan: Aldersledelse. Karriereplanlegging. Kompetanse og profesjonelle ferdigheter. Fleksibel arbeidstid. Endring av/i jobben. Helseundersøkelser og helsetiltak på jobben.

Østerrike: «Kom-tilbake» lønnssubsidier i bedrifter som ansetter arbeidsløse menn over 50 år og arbeidsløse kvinner over 45 år. Denne typen tiltak har gode effekt-evalueringer når de er klart avgrensede og målrettede, slik som i Østerrike, i følge OECD. Tiltaket er ledd i en større «Productive Ageing Package» i Østerrike. Dette er et bredt forum for konsultasjoner og informasjonsdeling av god aldersledelse og –strategier i østerrikske virksomheter.

Sverige: Skatte- og avgiftslettelse til arbeidsgivere for ansatte over 65 år. Dette tiltaket har hatt positive virkninger, og er derfor utvidet en rekke ganger, i følge OECD. I tillegg kan nevnes at Sverige har gode erfaringer og resultater ved systematisk arbeid med å gi profesjonell veiledning, bistand og støtte til virksomheter, ledere, ansatte og deres organisasjoner som står overfor og oppe i omfattende omstillinger og nedbemanninger. (Halvorsen 2019)

Norge: Samarbeidet om et inkluderende arbeidsliv (IA). OECD trekker dette fram som et godt eksempel på et trepartssamarbeid mellom myndighetene og arbeidslivets parter for å fremme bedre personalledelse med tanke på (bl.a.) arbeidstakere over ca. 50 år. Det konkrete (del)målet og måloppnåelsen om høyere reell avgangsalder fra arbeidslivet blir fremhevet. OECD antyder at initiativer og virkemidler bør differensieres mer mellom yrker, sektorer og næringer. Delmål 3 om høyere reell avgangsalder er som kjent tatt ut av den nye IA-avtalen, men det skal legges mer vekt på bransjevise tilpasninger og løsninger. Spørsmålet er hvordan dette følges opp lokalt og nasjonalt, ikke minst overfor den eldre arbeidskraften.

Gjøre arbeidskraften mer «ansettbar» (employable) gjennom hele yrkeslivet

OECD tilrår:

  • Bedre adgangen til livslang læring, spesielt for eldre og lavt kvalifiserte arbeidstakere, samt sørge for bedre registrering og verdsetting av ervervete kunnskaper og ferdigheter gjennom arbeidslivet
  • Forbedre arbeidsmiljø og jobbkvaliteter i alle aldre gjennom en rekke virkemidler, inkludert: i) bedre regulering av arbeidstid sikkerhet på jobben; ii) helsefremmende arbeidsforhold;      iii) godt utformede ordninger for syketrygd; iv) styrke arbeidstilsyn og bedriftshelsetjeneste
  • Begrense virkningene av å miste jobben ved å tilby effektive arbeidsmarkedstiltak ved hjelp av en pakke av rådgiving og opptrening målrettet mot dem som har størst risiko for langtids arbeidsledighet, ikke minst blant eldre arbeidssøkere.

OECD peker på dårlige arbeidsforhold, begrensete muligheter for læring og opptrening samt brudd i yrkeskarrieren som viktige årsaker til at mange eldre arbeidstakere kan finne det vanskelig å fortsette lenge i jobben sin, eller å finne seg en ny jobb. Den beste måten å styrke «ansettbarheten» (employability) og jobbmuligheter i eldre år er ifølge OECD å kontinuerlig oppdatere og oppgradere deres kompetanse og ferdigheter, å registrere og verdsette opparbeidet kompetanse og ferdighet gjennom yrkeslivet, og å sørge for gode arbeidsforhold i alle aldre.

OECD-rapporten nevner en rekke gode land-eksempler på slike innsatser:

  • Karriereveiledning og midt-karriereplaner for seniorer.

Denne typen tiltak er satt i verk i bl.a. Australia (Career Transition Assistance), Nederland (Ontwikkeladvies), Korea (Job Hope), samt noen avgrensede pilotprosjekter i Frankrike og Storbritannia.

  • Stimulere til kompetanseutvikling og opptrening blant eldre arbeidstakere

Tyskland har et bredt anlagt program for å tilpasse eldre arbeidstakeres kompetanse og ferdigheter til endrete behov, forventninger og krav i arbeidslivet (UnternehmensWert Mensch). Staten subsidierer arbeidsgiveres utgifter til videreutvikling av kompetanse og ferdigheter blant ansatte over 45 år ((WeGeBau). Evalueringer viser at dette bidrar til å forlenge deltakernes yrkeskarriere, men at det ikke har noen innvirkning på lønnsutviklingen. Slovenia har også innført liknende subsidieordning som i Tyskland for arbeidslivsbasert kompetanseutvikling blant eldre arbeidstakere.

  • Dokumentere og verdsette erfaringsbasert kompetanse i arbeidslivet

I Nederland har man utviklet og tatt i bruk «erfarings-sertifikat» (ervaringscertificaat) i store deler av arbeidslivet. Ordningen er i stigende grad tatt i bruk, bl.a. gjennom store informasjonskampanjer og gjennom kollektive avtaler og regionale partnerskap for livslang læring i arbeidslivet. I Finland har man innført et program for «kompetansebaserte kvalifikasjoner» som dokumenterer yrkesbaserte kompetanser og ferdigheter på en rekke måter, samtidig som man tilbyr videregående utdanning, supplerende yrkesfaglig utdanning, kvalifikasjoner og fagbrev. I Portugal har programmet «Nye Muligheter» siden 2005 tilbudt jobbrelatert kompetansedokumentasjon og bistand til utdanning og opptrening gjennom jobben. Evalueringer har vist erfaringsdokumentasjonen har positiv innvirkning på sysselsetting og lønn, men bare når dette kombineres med gjennomføring av konkrete kompetanseutviklingstiltak.

  • Målrettet og skreddersydd bistand til eldre arbeidssøkere

OECD trekker også her fram et godt eksempel i Tyskland: «Perspektiv 50 Plus Program (2005-15). Programmet var et målrettet sysselsettingsprogram for arbeidsløse seniorer 50 år og eldre, initiert og ledet fra Arbeids- og sosialdepartementet. Programmet hadde også til formål å påvirke arbeidsgiveres holdninger og atferd til eldre arbeidstakere, samt å identifisere eksempler på god praksis. De offentlige arbeidskontorene ytte skreddersydde individuelle råd, veiledning, jobbsøkerbistand og arbeidsmarkedstiltak til eldre arbeidssøkere. Evaluering av programmet har vist at gode resultater var avhengig av personlig, individuell veiledning, arbeidstrening og oppfølging kombinert med positiv kontakt med arbeidsgivere. Programmet har siden 2015 blitt justert og orientert litt bredere mot langtids ledige generelt, men der seniorer fortsatt gjør en stor overvekt.[1]

Avslutning

Sysselsettingen blant seniorer mellom 55-74 år har økt markert i løpet av de siste ti årene, etter nedgang i flere tiår i de aller fleste OECD-land. Sysselsettingen er relativt høy i de nordiske landene, om enn ikke så spesielt høy eller så veldig sterk vekst i Norge.

OECD mener at det er fortsatt rom for og behov for å øke sysselsettingen blant seniorer ytterligere framover, og trekker opp tre hovedstrategier for å oppnå dette: i) Styrke insentivene for lengre yrkeskarrierer og flere år i arbeid som eldre; ii) Stimulere arbeidsgivere til å beholde og ansette eldre arbeidstakere; og iii) Gjøre arbeidskraften mer «ansettbar» gjennom hele yrkeslivet. Det er fortrinnsvis på det første området at det har skjedd vesentlige reformer, mener OECD, og da fortrinnsvis ved reformer i alderspensjon og førtidspensjon. Det er stort potensiale for forbedringer langs de to andre hovedstrategiene, mener OECD. Det gjelder nok også for Norge.

I Norge er det fortsatt stor tidlig-avgang fra arbeidslivet via uføretrygd, og mye av dette har sammenheng med omstillinger og nedbemanninger i arbeidslivet. Vi har vel ikke noen samlet politikk for å forebygge og motvirke dette.

Arbeidsgivere må mer på banen om vi skal lykkes med å øke sysselsettingen blant seniorer, mener OECD. Det kan bekreftes for Norges del, bl.a. gjennom Seniorpolitisk Barometer. Arbeidsgivere setter pris på de seniorer som de har, men de er skeptiske til å ansette noen nye. I Norge har seniorer gjennomgående høy ansettelsesvarighet i jobben, men svært lav ansettelseshyppighet. Dette reflekterer nok dels gode sider ved arbeidsforholdene i Norge, men også en lav mobilitet og lite mulighet for jobbskifte blant seniorer. Her er det nok behov for enda mer og bedre kunnskapsbasert informasjon, holdningsskapende arbeid samt gode eksempler og rollemodeller.

Arbeidstakere må bli mer «ansettbare» gjennom hele yrkeslivet, mener OECD. Rapporten viser til mange gode eksempler på livslang og arbeidslivsforankret læring, karriereveiledning, dokumentasjon av erfaringsbasert kompetanse samt mer målrettet og skreddersydd bistand til eldre arbeidssøkere. Hær kan det være inspirasjon og læringspunkter å hente for Norge, bl.a. i arbeidet med livslang læring og med å tilpasse arbeidsmarkedstjenestene i NAV bedre til arbeidssøkernes alder, erfaring og situasjon.

Referanser

OECD (2019): Working Better with Age. Ageing and Employment Policies www.oecd.org/employment/working-better-with-age

OECD (2013): Working Better with Age: Norway www.oecd.org/employment/olderworkers/norway

Halvorsen, Bjørn (2019): Hva kan vi lære av våre naboland? Om å forebygge og begrense frafall i arbeidslivet som følge av omstillinger og nedbemanninger. SSP-NOTAT nr 2, 2019, Senter for seniorpolitikk www.seniorpolitikk.no/kunnskap/SSP-Notater

Halvorsen, Bjørn og Hauge, Linda (2019): Hva vet vi om alder og produktivitet i arbeidslivet? En forskningsbasert kunnskapsoversikt. SSP-NOTAT nr 4, 2019. Senter for seniorpolitikk www.seniorpolitikk.no/kunnskap/SSP-notater

Norsk Seniorpolitisk Barometer 2019 (eller 2020) Ipsos og SSP 2019 (eller 2020) www.ipsos.com/nb-no/norsk-seniorpolitisk-barometer-2019

Regeringen i Danmark (2020): Ny ret til tidlig pension – værdig tilbagetrækning for alle. www.regeringen.dk/nyheder/2020/ny-ret-til-tidlig-pension

[1] Mer om Tyskland i SSP Fag og Fakta Notatet Om Aldring, Arbeid og Pensjon i Tyskland